在遏制和化解地方政府隱性債務(wù)大背景下，政府和社會資本合作(PPP)項目未來支出責(zé)任是否屬于政府債務(wù)時有爭議，而最新的《政府會計準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》(下稱《負(fù)債準(zhǔn)則》)則給這一爭議劃上句號。

    北京國家會計學(xué)院教授崔志娟告訴記者，根據(jù)這一定義，PPP項目的未來支出責(zé)任不是政府負(fù)債。

    為了摸清政府家底，編制權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告，規(guī)范政府負(fù)債的確認(rèn)、計量和相關(guān)信息的披露，近期財政部披露了上述《負(fù)債準(zhǔn)則》，2019年1月1日施行。

    根據(jù)《負(fù)債準(zhǔn)則》，負(fù)債是指政府會計主體過去的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的，預(yù)期會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源流出政府會計主體的現(xiàn)時義務(wù)。其中現(xiàn)時義務(wù)是指政府會計主體在現(xiàn)行條件下已承擔(dān)的義務(wù)。未來發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或者事項形成的義務(wù)不屬于現(xiàn)時義務(wù)，不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為負(fù)債。

    崔志娟表示，要判斷是不是政府負(fù)債，需要明確兩個重要的條件：現(xiàn)實義務(wù)且金額能夠可靠地計量。基于這兩個條件的判斷，PPP項目的未來支出責(zé)任不是政府負(fù)債。

    她解釋，首先，PPP項目是基于社會資本未來提供公共服務(wù)的績效評價結(jié)果作為支付條件，因而，在政府采用社會資本后簽訂的PPP項目合同，僅僅表明社會資本有權(quán)利和義務(wù)提供合同中約定的公共服務(wù)，但在合同簽訂時，并未提供公共服務(wù)，因而，不具備預(yù)期政府經(jīng)濟(jì)資源流出的義務(wù);其次，PPP項目的未來支出責(zé)任金額并不能夠可靠地計量，PPP項目不能約定固定回報，需要根據(jù)公共服務(wù)的績效評價結(jié)果進(jìn)行支付，因而，簽訂合同時并不存在可靠金額的支付義務(wù)。

    部分地方在統(tǒng)計地方政府隱性債務(wù)時，將PPP未來支出責(zé)任納入其中，有些官員將PPP未來支出責(zé)任理解為隱性債務(wù)，在中央三令五申遏制隱性債務(wù)增長下，簡單地將PPP支出責(zé)任等同于隱性債務(wù)將遏制PPP發(fā)展，不少接受記者采訪的PPP人士也非常擔(dān)憂，而上述負(fù)債的會計準(zhǔn)則顯然可以消除這一擔(dān)憂。

    事實上，只有地方政府借PPP模式變相舉債產(chǎn)生隱性債務(wù)被禁。而規(guī)范的PPP模式發(fā)展一直得到國務(wù)院力推，而且是化解隱性債務(wù)的手段之一。

    比如，近期國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導(dǎo)意見》中，要求規(guī)范有序推進(jìn)PPP項目。

    盡管PPP未來支出責(zé)任不屬于政府負(fù)債，但是為了防控財政風(fēng)險，確保財政可持續(xù)性，財政部已經(jīng)將PPP支出責(zé)任納入監(jiān)控體系，嚴(yán)控財政承受能力10%的紅線，即每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。對支出占比7%-10%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險提示，對超過10%限額的地區(qū)暫停新PPP項目入庫。

    2018年5月，財政部金融司公布的《PPP項目財政承受能力匯總分析報告》數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)對財政部PPP項目庫6400個、總投資約10萬億元的入庫項目2018年1月末財承報告數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，2015-2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬億元，年均支出3194億元。其中，已落地項目2921個、總投資4.9萬億元，涉及支出責(zé)任4.7萬億元，占支出責(zé)任總額的47.5%，年均支出1581億元。

    崔志娟表示，PPP項目簽訂的合同是屬于政府的或有經(jīng)濟(jì)事項。基于績效考核的PPP項目支出責(zé)任，是政府在簽訂合同時形成的一項金額不能可靠計量的潛在義務(wù)。按照《政府會計準(zhǔn)則第8號——負(fù)債》規(guī)定，這一或有事項需要在表外披露。